서리풀 논평

다른 ‘공론화위원회’도 가능한가? 필요한가?

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지난 20일, 신고리 5, 6호기 공론화위원회(이하 ‘위원회’)가 권고 결정을 내놨다. 결과는 모두 아는 그대로다(기사 바로가기l). 건설 재개 쪽을 선택한 비율이 59.5%로, 건설 중단을 택한 40.5%보다 19% 포인트 더 높았다.

 

‘탈원전 정책’은 지지하는 의견이 훨씬 더 많았다. 원자력 발전을 축소하자는 쪽이 53.2%, 유지하는 쪽이 35.5%, 확대하자는 쪽이 9.7%로 나타나, 축소론이 압도적으로 우세했다. 애초에 정부가 정했던 정책 방향을 유지할 수 있을 정도다.

 

일반적인 평가는 결과보다는 과정을 긍정하는 쪽인 것 같다. 과정을 주관한 위원회부터 ‘놀람과 감동’이라고 표현했고, 나아가 ‘집단지성’의 힘이라 자평했다. 청와대도 ‘값진 과정’이고 ‘또 하나의 민주주의’라고 평가하는 것을 보니, 스스로 만족하는 것 아닌가 싶다.

 

발전소 건설과 탈원전 정책이 어떻게 될 것인가도 중요하지만, 우리는 이번 일을 계기로 관심을 받게 된 ‘공론조사’ 방식에 주목한다. 이번 공론화 과정은 사회적 합의를 이끌어내는 새로운 방식을 실험했다는 역사적 의미가 있다. 실무적으로는, 정치·사회적으로 민감한 사안들에 비슷한 방식을 활용하자는 주장이 늘어날 것이 틀림없다.

 

 

 

당장 정부부터 이 방식을 확대할 분위기다. 대통령이 직접 민주주의를 확대하는 데에 관심이 큰 데다((기사 바로가기), 민감한 결정을 해야 할 정부로서는 정치적 부담을 덜 수 있는 방식이다. 결과론이지만, 이번 공론조사의 결정도 정부로서는 손해 본 것이 전혀 없다는 평가가 나온다.

 

그동안 중요한 사안인데 사회적 논의가 충분하지 못하다고 생각하는 시민, 소비자운동도 공론화에 관심이 크다. ‘내가만드는복지국가’는 민간의료보험과 국민건강보험의 역할을 논의하기 위해 공론화위원회와 같은 사회적 논의기구를 만들자고 제안했고(글 바로가기), 환자단체도 건강보험 보장성 확대를 위해 사회적 ‘공론화’가 필요하다고 주장한다(글 바로가기).

 

 

사정과 여론이 이런 것이면, 앞으로 공론조사 방식에 의존하는 정책결정이 점점 더 늘어날 가능성이 크다. 이를 전제로, 우리는 “이런 변화가 바람직한가?”를 묻고자 한다. 사회적 갈등과 충돌을 줄일 수 있는 것으로 충분한가? 제도로서의 가능성은 무엇이고 한계는 어떤 것인가?

 

먼저, 한계와 문제. 이번 공론화 과정에서도 벌써 여러 문제가 지적되었다. 참여한 사람들의 구성, 숙의 방식, 정보와 자원의 불균형을 비롯한 기술적 문제는 더 개선되어야 한다(기사바로가기). 좀 더 근본적인 지적도 있다. 정책 결정을 공론조사로 하는 것이 합당한 방법인가 하는 회의부터, 연령이나 지역 등 누가 공론조사에 참여해야 하는가까지 의견이 다양하다.

 

우리는 원칙적으로 공론화 방식, 확대하면 ‘숙의 민주주의’를 확대하는 방향에 찬성한다. 소수 집단이 독점하는 불투명하고 불공정한 정책결정은 더 투명하고 정의로운 사회적 합의로 바뀌어야 한다.

 

지난 정부의 4대강 사업이나 사드 배치, 남북관계만 봐도 그렇지 않은가? 개방적이고 공적 가치를 지향하는 사람들이 모여, 충분한 정보를 얻고 학습, 토론한 후에 결정을 내리면 정책결정의 품질은 좋아진다.

 

숙의 민주주의 ‘만능론’은 경계한다. 공론조사를 비롯한 숙의 민주주의를 강화하는 데 동의하지만, 그것으로 충분하거나 유일한 방법이라고 생각하지 않는다. 공론화 방식은 한국 사회에서 민주주의를 심화하는 한 가지 방법에 지나지 않는다. 민주주의는 여러 경로를 통해 동시에 강화되어야 하며, 어느 경로든 튼튼한 기초와 기반이 함께 필요하다. ‘전반적 체력’이 골고루 좋아져야 튼튼하다.

 

예를 들어 대의 민주주의도 같이 강화, 확대, 심화, 발전해야 한다. 공론조사는 직접 민주주의의 한 가지 방법으로 쓰일 수 있지만, 중요하고 민감한 모든 사안을 이런 방식으로 결정할 수는 없다. 어떤 결정에서 노동자 또는 농민의 사회경제적 이해관계를 제대로 대표하지 못한다면, 현실적으로는 대의 민주주의를 고치는 방법이 유일하다.

 

대의 민주주의는 또한 현대 사회의 특성(인구, 복잡성, 다원성 등) 때문에 불가피한 것이 아니라, 그 자체로 의미가 있는 정치적 장치이자 가치를 생산하는 과정이다. 에티엔 발리바르는 대의 민주주의가 특징으로 하는 ‘대표성’을 통해 인민 또는 시민의 정치적 역량을 강화할 수 있다고 주장한다(논문 바로가기). 전쟁이나 인종차별, 난민 등의 문제를 다룰 때는 대의 민주주의의 대표들이 오히려 더 정의로운 정책결정을 할 수 있지 않을까? 중산층에까지 세금을 더 걷는 정책결정은 어떨까?

 

다양한 가치 속에서 합의를 끌어내야 하는 민주주의 공통의 문제도 있다. 대의제와 같은 ‘선호 집합적 민주주의(aggregative democracy)’가 숙의 민주주의보다 기존의 사회권력 관계와 분포를 그대로 반영하기 쉽다는 주장이 많지만(예를 들어 애미 거트먼과 데니스 톰슨의 주장. 책 바로가기), 우리는 숙의 민주주의 또한 비슷한 한계를 탈피하기 어렵다고 본다.

경제성장이라는 가치가 압도적 주류를 차지하거나 신자유주의 이념이 대부분 사회구성원에게 수용된 사회에서는, 숙의 과정을 거치거나 대표(성)를 통하더라도 기존 권력관계를 거슬러 결정하기 어렵다. 젠더 차별이 구조화되어 있으면 모든 내재적 의사결정 방식은 구조의 제약을 받을 수밖에 없다.

 

이런 한계는 사회적 삶과 실천의 어떤 공간과 층위에서 어떻게 민주주의적 기반을 축적해야 하는지와 연결된다. 민주주의 ‘제도’가 사회 권력과 분포를 정확하게 드러내는 문제라면, 제도를 어떻게 구성하는가 하는 만큼이나 사회 권력과 분포를 이동하는 과제가 중요하다.

 

여기서 권력이란 넓은 의미의 정치적 권력을 뜻한다. 공론화위원회에서 어떤 논리를 어떻게 전달하고 토론했는지도 중요하지만, 참여자들의 선호 또는 이성은 가치와 지향을 둘러싼 정치·사회적 권력관계와 무관하지 않다. 예를 들어 우리 사회 전체에 지역발전과 경제의 우선순위가 얼마나 높고 뿌리 깊은가. 숙의과정을 통해 바뀐다는 의견과 판단조차 사회적 조건으로서의 권력과 떨어질 수 없다.

 

결국, 이런 권력관계 문제는 모든 영역 모든 위계에서 제도를 떠받치는 민주주의를 어떻게 강화할 것인가 하는 과제로 돌아간다. 가정, 학교, 직장, 지역 등 곳곳에서 민주주의를 실천하고 강화하는 것을 빼고는 제도로서의 대의 민주주의와 숙의 민주주의를 진전시키기 어렵다. 공공성이나 보편적 건강보장이 개인과 지역사회에서 무력하다면, 국회와 공론화위원회에서도 권력을 갖기 어렵다.

 

가정과 직장, 지역사회를 강조한다고 해서 모든 민주주의 과제를 일상적 실천으로 환원하자고 주장하는 것은 아니다. 제도로서의 민주주의는 일상적 실천을 기반으로 성숙하고 발전하지만, 한편으로 민주적 삶과 생활양식을 자극하고 지원하는 역할을 한다. 명백하게 상호작용적이고 상호보완적이다.

 

공론조사를 비롯한 숙의 민주주의, 직접 민주주의를 실천할 기회가 더 많아지기를 기대한다. 아울러, 이것만으로는 충분치 않다는 균형도 필요하다. 대의 민주주의든 다른 민주주의든, 또는 민주주의적 삶과 생활양식이든, 민주주의의 본래 목표와 가치를 생각하는 것이 ‘종합’과 ‘균형 잡기’에 도움이 되지 않을까 한다.

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