코로나19 유행으로 초래된 공중보건 위기를 맞아, 재난 거버넌스 문제를 다루었던 연구보고서를 뒤늦게 공개한다. 2016년 여름에 완성한 원고를 3년 반이 지나서야 공개하는 것이니, 설명을 덧붙이지 않을 수 없다. 이 원고는 계획대로라면 2016년 9월에 “4․16세월호참사 특별조사위원회 안전사회 소위원회 전문위원” 명의로 특조위에 제출하려던 [안전사회 실현과제 보고서]의 일부이다.
4․16세월호참사 특별조사위원회, 소위 ‘1기 특조위’ 안전사회소위원회에는 노동, 보건의료, 환경, 교통, 에너지, 법률, 알권리 등 그동안 시민의 안전권과 생명권 옹호를 위해 활동해왔던 진보적 전문가와 활동가들이 총 집결해 있었다. 이들은 주제별로, 영역별로, 수많은 분과 세미나와 전체 워크숍을 진행하면서 최종 성과물로 총 1천 2백여 쪽에 달하는 보고서를 만들어냈다. 그러나 모두가 아는 것처럼 1기 특조위는 허망하게 마무리가 되었고, 보고서는 갈 곳을 잃었다. 사실 안전사회소위원회에 참여한 전문위원들에게 보고서 제출의무가 있는 것은 아니었다. 연구용역을 수주 받은 것도 아니었고, 원고 작성 계약을 맺은 것도 아니었기 때문이다. 하지만 차가운 바닷물 속에서 스러져간 아이들의 희생이 헛되지 않게 하려면, 정부의 시각을 바꾸고 정책을 바꾸어야 한다고 생각했기에, 각자 할 수 있는 최선을 다했고 누구도 요구하지 않은 보고서를 만들어냈다. 시민사회의 이름으로 정부에게 권고안을 남겨주어야 한다고 생각했던 것이다. 그런데 그 보고서마저 제출할 곳이 사라져버린 것이었다. 이 아이러니한 상황 자체가 세월호 문제해결을 둘러싼 우리 사회의 현주소를 잘 보여준다.
당시 이 연구에는 시민건강연구소 김명희, 김선, 서상희 연구원과 (지금은 연구소의 상근연구원이자 연구실장을 맡고 있는) 김성이, 박유경 회원이 참여했다. 2015년 말부터 2016년 봄까지 3개월 동안 인터뷰와 자료 조사를 진행하고, 격주마다 특조위 소회의실에서 세미나를 이어갔다. 별도의 연구비가 책정되지 않았기에 우리는 위원회의 공식 세미나와 워크숍, 회의 등의 참가 수당과 발제 원고료 등으로 받은 돈을 절반씩 떼어 연구비를 모으고, 그 돈으로 인터뷰, 녹취전사, 출장 교통비 등을 해결했다. 여러 모로 특별한 연구였다.
현재 2기 특조위라고 할 수 있는 <가습기살균제사건과 4.16세월호참사특별조사위원회> 조사관으로 일하고 있는 당시 안전사회소위원회 전수경 조사관은 한 번도 거르지 않고 우리 세미나에 참여하여 토론하고, 인터뷰 섭외와 자료 수집을 도와주었다. 안전사회소위원회 전체 보고서와 그 일부인 이 연구는 전수경 조사관의 기획과 조율, 피해 당사자들과 전문가, 시민사회를 이어준 진심어린 소통이 없었다면 나올 수 없었다. 인터뷰에 참여해서 깊은 고민을 들려주고 자료를 공유해준 이들의 도움도 꼭 밝혀두고 싶다.
이미 3년 전의 작업이고, 그동안 연구팀의 지식과 경험도 깊고 넓어졌기에 눈에 거슬리는 부분이 없지 않다. 그러나 문제의식과 결론 자체는 크게 변한 것이 없기에, 별도의 수정이나 보완 없이 그대로 보고서를 공개한다. 이 보고서는 연구자나 시민, 활동가를 위한 것이 아니라 중앙과 지방정부의 정책결정자, 행정과 입법에 종사하는 이들을 위한 것이다. 코로나19 유행이 무사히 지나간다 해도 또 다른 공중보건 위기, 사회적 재난을 영영 피할 수는 없을 것이다. 민주적 공공성이라는 가치를 구현하는 재난 거버넌스를 구축하는 것은, 3년 전에도, 지금도, 앞으로도 중요한 과제이다.
< 차례>
1. 들어가는 글 1
2. 왜 위험의 ‘관리/통제’가 아닌 ‘거버넌스’인가? 5
2.1. 이중의 위험사회, 한국 5
2.2. 위험/재난 거버넌스란 무엇인가? 7
(1) 거버먼트(government)에서 거버넌스(governance)로 7
(2) 위험/재난 거버넌스의 의미 9
2.3. 위험/재난에 대한 거버넌스 접근의 의의 12
(1) 거버넌스 접근은 재난 대응에 효과적이다. 12
(2) 거버넌스 접근을 통해 정부의 책무성이 강화된다. 20
(3) 거버넌스는 위험 부담의 불평등을 완화할 수 있다. 23
(4) 거버넌스는 그 자체로 민주주의를 강화한다 26
2.4. 소결 31
3. 어떤 거버넌스여야 하는가? 33
3.1. ‘좋은 거버넌스’란 어떤 것인가? 33
(1) ‘공적 가치’와 ‘공공성’ 실현을 목표로 하는 거버넌스 35
(2) 정부가 분명한 책무성을 갖는 거버넌스 37
(3) ‘동원’이 아닌 민주적 참여가 보장되는 거버넌스 39
3.2. 다양한 거버넌스 모형과 사례 40
(1) 시민참여의 스펙트럼 41
(2) 재난 거버넌스 단계별 시민참여 원칙과 사례 44
3.3. 소결 52
4. 한국의 재난 거버넌스 돌아보기 53
4.1. 한국의 재난 거버넌스는 ‘좋은 거버넌스’라고 할 수 있는가? 53
(1) 다양한 견해가 숙고될 수 있는 참여구조 자체가 불충분하다. 54
(2) 거버넌스 과정의 민주적 절차, 공정성, 투명성이 불충분하다. 59
(3) 정부의 책무성이 부족하다 66
(4) 공적 가치를 지향하는 성찰적 거버넌스를 찾아보기 어렵다. 70
4.2. 재난 거버넌스가 제대로 작동하지 않는 이유는 무엇인가? 72
(1) 시민의 ‘주체성’을 인정하지 않는 정부의 인식이 문제다 72
(2) 재난 대비가 여전히 자연재해 프레임에 경도되어 있다. 78
(3) 거버넌스에 실질적으로 참여할 수 있는 시민적 인프라가 취약하다. 80
4.3. 좋은 거버넌스를 구축하기 위해서 무엇이 필요한가? 85
(1) 거버넌스에 영향을 미치는 요인 85
(2) ‘좋은 재난 거버넌스’ 구축을 위해 필요한 조건들 87
(3) 시민적 인프라의 강화 89
4.4. 소결 92
5. 결론 및 권고 93
§ 참고문헌 96
§ 부록 101
부록1. 태안 삼성중공업-허베이스피리트호 기름 유출 사건 경과 101
부록2. 대구지하철 화재사건 경과 110
부록3. 고양종합터미널 화재사건 경과 124
부록4. 중동호흡기증후군(MERS) 대응 경과 128
부록5. 세월호 참사 대응경과 137
부록6. 4·16세월호참사 특별조사위원회 설립 경과 153
부록7. 용어 정리 (glossary) 162